9 de Marzo del 2021
El día de hoy, el Instituto Infraestructura Institucionalidad y Gestión (IIG) presentó la investigación «La Gestión del Gasto Público en Obras» en un webinar coorganizado con AmCham Perú. En éste, se hizo un diagnóstico completo de las trabas y el porqué del lento avance de obras; a la par de proponer soluciones y recomendaciones de política pública.
El evento contó con las participación de Gonzalo Prialé, presidente de IIG y expresidente de AFIN, Carlos Oliva, Presidente del Consejo Fiscal del Perú y exministro de economía, José Luis Guasch, Ex Jefe del Grupo de Expertos Globales en APP del Banco Mundial, Carlos Alarco, Presidente Región Latinoamérica para Bechtel, y Milagros Maraví, Socia de Estudio Rubio, Leguía, Normand.
El destrabe de grandes proyectos, tanto públicos como privados, es una gran oportunidad para que el Perú crezca y cierre brechas. Basta con mirar el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad –desarrollado en el 2019– para ver que existe una gran cartera por ejecutar (S/97,708 millones); lo que equivale al 12.7% del PBI. En términos económicos, la continuidad del plan inyectaría una gran cantidad de dinero en la economía y el impacto en la cadena de pagos sería favorable.
En el panel de discusión, se hizo un balance de por qué muchos proyectos no salen adelante, las trabas burocráticas que persisten, cifras que desmuestran el estancamiento en la ejecución pública, y la improvisación y falta de preparación dentro de los proyectos.
Fuente: Facebook de AmCham Perú
A continuación, compartimos los principales puntos del resumen ejecutivo:
- La capacidad de gestión del gasto es limitada, tanto en obras públicas como APP. Sobre esto hay un consenso generalizado de las autoridades y la ciudadanía. Los problemas de gestión se incrementan por el temor de los funcionarios a tomar decisiones, acentuado por casos de corrupción develados en 2017.
- En el periodo 2006-2019 no se gastó 33.2% del presupuesto institucional modificado (PIM) anual promedio. En 2018 y 2019 no se gastó S/17,032 millones por año equivalentes a 34.7% del PIM anual. Y a julio 2018 se registraron S/16,870 millones en obras paralizadas, acumuladas por años.
- Es necesario solucionar los problemas de gestión para que la normativa dé resultados. En los procesos de inversión en obras públicas y APP, en vez de solucionar en el acto los problemas de ejecución que surgen por trabas que proliferan, se dicta normativa correctiva que no da el resultado deseado, de modo que las brechas de infraestructura y servicios no se cierran.
- Las obras públicas y las APP seguirán vigentes, son necesarias, y tienen problemas comunes y propios que necesitan soluciones. En el documento, reputados expertos analizan estos temas. Se halla que dada la dimensión de las dificultades en el macro proceso del gasto en obras, la herramienta apropiada para enfrentarlas, al tiempo que se capacita funcionarios, son los Project Management Offices (PMO).
- La injerencia política, la falta de preparación de proyectos y de normativa, y el ahorro mal entendido originan problemas. La injerencia política origina improvisación y afecta los planes de inversión. Esto se refleja en la falta de preparación de los proyectos de obras públicas y APP, que se concursan pese a su inmadurez. Similarmente, con frecuencia se lanza normativa inmadura, sin la preparación debida para poder implementarla. Adicionalmente, por ejecutar el gasto al menor costo posible, se ahorra en la preparación de proyectos y después se gasta descontroladamente en la ejecución que resulta trabada, surgen oportunidades para la corrupción, y la obra se queda sin terminar o se judicializa.
- Los sistemas administrativos intervienen desarticuladamente, y el presupuesto se maneja con criterio clientelista. La situación se complica porque los sistemas administrativos del Estado que intervienen en el proceso del gasto actúan como compartimientos estancos, y también porque en vez de manejar presupuestos para lograr mejores resultados, empaquetando obras en conjuntos de regiones o municipalidades, o a nivel nacional, se lanza miles de pequeños proyectos locales, uno por uno. A pesar de que la falta de capacidad de gestión pública es grande en las regiones, y mayor aún en las municipalidades, el gobierno nacional sigue entregándoles a estas últimas masivos recursos para pequeños proyectos aislados.
- Hace falta un hilo conductor y un sistema de seguimiento para articular el proceso del gasto en obras. Falta un hilo conductor de la gestión que abarque desde la idea original hasta la ejecución física –y no solo financiera– del proyecto. A esto se debe añadir un sistema de seguimiento del gasto público articulado, con el que aún no se cuenta, pues se confunde la ejecución financiera o gasto devengado, con la ejecución física, que incluso no ha comenzado y puede demorar años o quedar inconclusa.
- Se advierte una conducta elusiva de los gobiernos ante las dificultades. La Ley de Contrataciones, que rige las obras públicas, es un obstáculo lleno de formalidades que traban la ejecución del gasto, y en vez de modificarla para que todos los proyectos fluyan, se le preserva y se exceptúa de sus alcances a proyectos escogidos, como en el reciente caso de los Juegos Panamericanos. Otra forma de eludir los problemas de gestión de los procesos del gasto en obras, actualmente en boga, consiste en recurrir a los acuerdos de gobierno a gobierno (G2G), para así tratar de subsanar la falta de capacidades.
- Las obras públicas y las APP están muy cuestionadas y necesitan elementos correctivos. A raíz de casos de corrupción detectados en los últimos años han surgido dudas respecto a la transparencia en las licitaciones de obras públicas, y la continuidad de la utilización de APP en infraestructura de servicios públicos, a lo que se suman encargos apresurados de los sectores a ProInversión que conducen al concurso de proyectos de APP mal preparados e inmaduros. Se evidencia la necesidad de preparar proyectos de APP y de obras públicas en general, suficientemente maduros antes de concursarlos o licitarlos, para de esta forma minimizar las adendas, los adicionales de obras y las oportunidades de corrupción.
- Los cargos de confianza impiden la institucionalización de la carrera pública. Los problemas de gestión se incrementan por la inaplicación de la Ley del Servicio Civil (Servir) para la institucionalización de la carrera pública. Esto se origina por el hecho que las autoridades recurren a personal de confianza para cubrir puestos claves, lo que impide el ingreso de personal calificado y selecto de carrera.
- Los problemas de gestión no necesariamente se resuelven con normativa ni con nuevas instituciones. La superación de los problemas de la gestión y los procesos del gasto es condición sine qua non, lo primero que hay que enfrentar. Del mismo modo en que los problemas de gestión no se corrigen con nueva normativa, cualquier forma de nueva institucionalidad, como por ejemplo un Ministerio de Infraestructura, no garantiza el buen funcionamiento y ejecución de los proyectos.
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